La reducción de la pobreza urbana es un factor clave para lograr el crecimiento económico en América Central

por Allison Tarmann

(Population Today, octubre 2002) Los países de América Central están experimentando procesos rápidos de urbanización, de una magnitud similar a los que experimentaron hace veinte años sus vecinos de Sudamérica. Si bien el crecimiento de la población urbana permite contar con una oferta estable de mano de obra para sostener el crecimiento económico, el hecho de que estas poblaciones estén creciendo a una velocidad de miles de personas por año, personas que además cuentan con relativamente pocos recursos, pone a prueba la capacidad de estas grandes ciudades de proveer servicios básicos a sus habitantes. Se trata de un desafío crucial: el que estas ciudades –que son ya centros de industrias fabriles y de servicios– continúen funcionando como motores del crecimiento económico, o si por el contrario terminen hundiéndose en la pobreza, la contaminación ambiental, los congestionamientos de tráfico y el crimen, dependerá directamente de su capacidad de absorber e integrar a sus habitantes más pobres, sugiere el World development report 2003, recientemente publicado.

A esta conclusión llega el informe del Banco Mundial titulado Urban services delivery and the poor: the case of three Central American cities (Provisión de servicios y los pobres: el caso de tres ciudades centroamericanas) que analiza los procesos de urbanización que están teniendo lugar en San Salvador (El Salvador), Tegucigalpa (Honduras) y Ciudad de Panamá (Panamá.) Este informe afirma que, dado que la población de las ciudades continuará aumentado, debido tanto a la migración desde áreas rurales como al crecimiento natural de su población, es importante que éstas comiencen a prepararse desde ya para manejar el crecimiento adicional de los próximos años.

Muchas de las grandes metrópolis de América Central son ciudades capitales, en las que habita una proporción a la vez significativa y creciente de la población más pobre de cada país. Estas ciudades son también responsables de generar un alto porcentaje del PIB de sus respectivos países –44 por ciento en el caso de San Salvador metropolitano. Por esta razón, según afirma el informe, aliviar la pobreza de sus habitantes resultaría altamente beneficioso para estas ciudades.

Dimensiones de la pobreza urbana

La tasa de aumento en la cantidad de hogares pobres es casi el doble que la tasa de aumento que corresponde a la cantidad de hogares en buena posición económica. El 15 por ciento de los hogares más pobres de San Salvador metropolitano informaron acerca de nuevos nacimientos durante el año último, mientras que la cifra correspondiente a los hogares de mayores ingresos alcanzó solamente el 7 por ciento (para Tegucigalpa, las cifras son 18 por ciento y 4 por ciento, respectivamente). Hoy en día, en el hogar promedio de menores recursos de San Salvador metropolitano y Tegucigalpa, hay cuatro personas por cada dormitorio. Entre los jefes de familia de estos hogares se observa una baja participación en el mercado laboral formal (67 por ciento en San Salvador metropolitano, 77 por ciento en Tegucigalpa) y un bajo nivel de afiliación al sistema de seguridad social (43 por ciento y 34 por ciento, respectivamente).

Cómo mejorar los servicios para beneficiar a los más pobres

El informe sostiene que un fortalecimiento de los gobiernos municipales de estas ciudades, en las áreas de recolección de datos, administración financiera, evaluaciones inmobiliarias y catastrales y monitoreo de la pobreza, con miras a lograr una mayor descentralización, lograría subsanar muchas de las faltas de servicios e infraestructura que afectan hoy en día a las personas de escasos recursos. Las municipalidades no cuentan en la actualidad con la autoridad ni los recursos suficientes para establecer y mantener un catastro o registro público con información acerca del tamaño, valor y propiedad de la tierra. Sin éste, se ven impedidos de recaudar impuestos a la propiedad que podrían servir para financiar muchos proyectos a nivel municipal, entre ellos llevar a cabo encuestas para monitorear el crecimiento urbano y medir los niveles de pobreza.

Los efectos de la actual debilidad de los gobiernos municipales puede observarse en la provisión inadecuada de aquellos servicios que, debido a su impacto en la salud y la capacidad de ahorro, son los más efectivos en rescatar a los habitantes de menores recursos de situaciones de pobreza: acceso a agua potable y desagües, recolección de desperdicios sólidos y titulación de tierras.

En muchos casos la provisión de agua continúa estando a cargo de organismos a nivel nacional, que ignoran cuál es la cantidad de gente que se encuentra necesitada de sus servicios. Tampoco saben qué áreas han quedado sin servicio, ya que las municipalidades no poseen información suficientemente detallada como para notificar a estos organismos acerca de fallas en su cobertura regional. Para las personas de menos recursos, la demora para obtener acceso a las redes de provisión de agua y de desagües cloacales puede ser de hasta cinco años. Incluso cuando logran obtenerlos, en muchos casos el servicio que reciben tiene limitaciones horarias (con frecuencia menos de ocho horas diarias). El precio que terminan pagando por estos servicios –gracias al empleo de subsidios cuyos objetivos han sido fijados de forma imprecisa–, es apenas un poco más bajo que el que se cobra a las personas de mayores recursos. Sin agua potable, se afecta negativamente la salud pública.

La falta de tierras y los obstáculos existentes para mantener un registro de la posesión de las mismas, también hacen que sea más difícil escapar de la pobreza. Dado que la tierra escasea, los migrantes recién llegados suelen residir en casas de inquilinato, en las que deben pagar una renta. Una vez que han ahorrado lo suficiente como para comenzar a tener sus propias familias, suelen dejar los centros de las ciudades para instalarse en las afueras, asentándose cerca de barrancos u otros entornos inestables donde está prohibido residir, o en zonas donde la tierra no ha sido debidamente evaluada y registrada. Dado que, según afirma el autor principal del informe, obtener la propiedad de un terreno constituye una verdadera pesadilla burocrática, y que "no hay absolutamente ningún tipo de vivienda disponible –nada cuyo costo esté a su alcance–", aquellos que desean adquirir una casa suelen hacerlo a través de empresarios informales. Estos dividen la tierra en parcelas que venden luego a los pobres a precios razonables, en muchos casos permitiéndoles omitir todo pago inicial e intereses, y que la renta que paguen cuente como parte del pago para una eventual posesión. Las desventajas de tratar con estos empresarios informales –llamados por algunos "piratas"– son que no hay garantías de que realmente tengan la posesión legal de las tierras que venden, y los acuerdos que se realizan con ellos no tienen validez para el sistema legal vigente.

Los nuevos pobladores quedan entonces expuestos a toda clase de abusos y pérdidas financieras, ya que no tienen ninguna documentación que avale la posesión legal de sus "propiedades". Las pérdidas que pueden llegar a sufrir como consecuencia de esta situación son realmente grandes, ya que el 34 por ciento de los pobres en San Salvador (19 por ciento en Tegucigalpa y 26 por ciento en la Ciudad de Panamá) invierten su dinero en mejorar sus hogares. Estas pérdidas afectan, además, a las generaciones siguientes, ya que la titularidad legal afecta tanto el valor de una propiedad como la capacidad de su dueño de heredarla a sus descendientes.

Para enfrentar a la pobreza urbana, el informe del Banco Mundial recomienda que los gobiernos centroamericanos lleven a cabo, entre otras, las siguientes acciones:

• Fortalecer a las municipalidades
• Reformar las tarifas del agua y los subsidios a las mismas
• Mejorar significativamente la eficiencia del proceso de emisión de permisos de construcción y titularidad de propiedades; y
• Reconocer el desarrollo informal como alternativa para proveer viviendas.

Si bien las condiciones actuales son difíciles, también hay esperanza, y esta es la principal razón que lleva a la gente a irse a vivir a las ciudades. Los barrios de bajos recursos mejoran constantemente, ya que sus habitantes invierten un porcentaje significativo de su propio dinero en mejorar "sus" casas. Se trata de un proceso lento, pero el informe subraya que sus habitantes son a la vez perseverantes y muy trabajadores: "Muchos de ellos tienen éxito y logran salir de la pobreza".

Allison Tarmann es editora de Population Today.

Para más información

Puede obtener el documento Urban services delivery and the poor: the case of three Central American cities, Informe No. 22590 (Washington, DC: Banco Mundial, junio 2002) a través de la División Latinoamérica y el Caribe del Banco Mundial. Por favor comuníquese con Allison Turner, teléfono: 202-473-0933; correo electrónico: [email protected].